建立高效的政府固定资产管理体系，将成为我国财政管理的一项重要而紧迫的任务。我们目前的政府固定资产管理的现状概括起来讲是：“钱多，项目多，管理弱”。钱多和项目多本不必赘述，但是我们需要看到在这一派繁荣背后带给我们的挑战和隐忧。

下表是一个有趣的比较。我们看到仅北京奥运会和上海世博会两个项目的总投资就相当于我们年财政收入的１２％。这是一个很大的比例。作为比较，我们看看清朝两个著名的“项目”：圆明园和颐和园，这两个项目分别相当于当时年财政收入的25% 和20%。而前者耗尽了有清一代鼎盛时期的举国财力，而后者更是葬送了晚清军事强国的最后一次机会。当然，把奥运会世博会和圆明园颐和园做比较多少会让人觉得不舒服。圆明园和颐和园可以说是浸透了中华民族的血泪和屈辱的历史。而今天的奥运会和世博会是我们中华民族伟大复兴向全世界的宣言。而且毕竟我们今天的国力和财政管理手段绝不是两三百年前可以同日而语的。2001年我去亚特兰大访问，期间参观了奥运场馆，事隔5年，当地居民仍然对我说，奥运会给亚特兰大的财政带来了巨大的负担。当时看着巨大而整洁的游泳馆中寥寥的几个孩子和游人，我非常真切得感受到固定资产绝不仅仅是一项“资产”。应该看到，当前在我们的财政支出中，用于固定资产的支出或者和固定资产相关的支出无论在总量上还是在比例上都是非常巨大的，而且还在呈快速增长的趋势。政府固定资产管理越来越成为一个不得不谈的话题，和一个不得不面对的问题。

痛点分析

2007年，财政部组织了一次全国范围的行政事业单位资产清查工作。从好的方面说这项工作有两个意义。第一，它体现了中央政府已经开始意识到了政府资产管理所存在的问题，并且已经开始通过行动来加强这方面的管理。第二，通过这次清查，大致掌握了目前政府资产的家底。

但是，从本质上说这次清查工作是通过一个为期一年多的全国范围的数据收集和审计工作，得到了一个静止时点（2006年12月31日）的相对准确的资产数据。仅从这项工作本身的形式和方法，我们就可以发现目前政府资产管理存在的四个痛点。（注：本次资产清查包含固定资产，但不仅限于固定资产，本文的分析只针对政府固定资产）

第一，政府固定资产具有四个属性：实物属性、价值属性、收益属性和费用属性。但是，本次清查工作只关注于政府资产的实物属性和部分价值属性。而对于收益属性和费用属性却完全没有涉及。

比如一个体育馆，除了实物外（实物属性），还有建造它的历史成本或者账面成本，以及它目前的重估成本（即建造一个同样的体育馆当前需要的成本），和它的馆址所占用的土地的机会成本（价值属性）。此外，这个体育馆可以出租给企业举办活动，可以出租给球队，可以收取门票等等，这反映了它作为资产产生收益的能力（收益属性）。最后，维持这个体育馆需要专门的人员，从日常维护到大修需要各种物资和外部服务，这些都会造成费用的发生（费用属性）。

事实上，资产的收益属性和费用属性恰恰对于财政预算来说具有更大的重要性。统计显示，对于大型不动产和设备，在资产的整个生命周期中的维护成本将是其造价的300-500%。而对于其他固定资产（如汽车）这个比重也相当高。这次清查工作恰恰反映了目前在我们的财政管理中，对于资产的收益属性、费用属性、以及价值属性中的机会成本的管理基本上是空白的。

第二，固定资产是一个过程，是一个“生命周期”。问题会出现在生命周期的各个环节，而且各个环节是相互联系的。比如，一项不动产，它的维护标准，维护成本和大修周期等等在极大的程度上受它的设计和施工的影响。而它的潜在收入来源，也受功能设计的影响。 再比如，固定资产管理中变数最大、问题最多的阶段恰恰是在这项固定资产生成前，也就是在项目管理和采购阶段。

但是，目前当我们探讨固定资产管理的时候，我们往往是静态地、孤立地和局部地来看待并试图解决这个问题，效果可想而知。

第三，目前我们是“救急式”的管理模式，而不是建立一种“长效机制”。

就拿这次清查来说：感觉到有问题了，就发起一次大规模的清查。但是这样的清查可一而不可再，至少短期里不会再搞，更不可能年年这样搞一次。而且特别是遇到其他更重要更紧急的任务的时候，这方面的管理就不得不放缓了。所以通过这次清查，我们可以拿到2006年12月31日的数据，但我们肯定拿不出2007年12月31日的数据，也基本不可能拿出2008年12月31日的数据。一定质量的数据尚且需要通过这种“救急式”的方式获取，那其他的管理手段和管理方式更不太可能长效存在、长效落实了。而从总体上说，这种“救急式”的管理模式中因为存在大量重复性的劳动，所以管理成本也是非常巨大的。“时间紧、任务重”可以说是出现频率最高的词之一了。

第四，目前的政府固定资产管理缺乏成体系的理论支撑。

没有理论的支撑，我们的行动就会盲目和反复。投入了很大的人力物力，但是问题反复出现，时好时坏。我们甚至很难对我们目前的管理水平和管理现状做一个客观的判断。

基于上述分析，可以看出，对于当前政府固定资产的管理，当务之急是遵从政府固定资产管理的客观规律和管理特点，设计一个科学实用的体系架构，以指导我们下一步的行动。结合发达国家公共财政管理的理论和经验，以及实际项目的架构设计，本文将着重介绍政府固定资产“全生命周期”管理模式。

下图是该管理模式的总体架构图。图中的蓝绿色方块代表和固定资产管理相关的各“管理模块”。各种箭头代表了主要流程，其中红色的箭头还代表了价值流。下面我们以某市政府建造一座新的公共游泳馆为例，介绍一下在“全生命周期”管理模式下主要的流程。

1）预算管理模块负责部门预算编制和控制，项目管理模块负责项目的计划，预算，执行，付款和结算。新游泳馆的预算（包括项目的工作细分结构和网络作业图等）由业主（负责的行政部门）负责在项目管理模块中完成。该专项预算提交到预算管理模块，和其他部门预算一起完成审批。审批后的预算发回项目管理模块，作为新游泳馆项目实际执行的控制预算。至此，新游泳馆项目进入执行阶段。在执行阶段，项目的各项工作，如进度控制，质量控制，采购，付款，结果分析等等都在项目管理模块中完成。

2）采购管理模块负责集中采购和部门采购的计划，货源（包括招投标），合同，执行和结算。费用管理模块负责各种费用（如差旅）的计划和结算。所以新游泳馆建设中的采购和费用需要通过这两个管理模块来执行。比如，对于设计，总包，装修，多媒体设施的采购通过集中采购管理。对于项目中的差旅费用，交际应酬费通过费用管理。

3）固定资产模块负责固定资产的实物和价值管理。当新游泳馆竣工结算后，通过转固流程，创建固定资产各项实物卡片，比如游泳馆的建筑物，看台，多媒体设施等等。并将项目成本结算到各项固定资产中。

4）不动产管理模块负责固定资产收益属性的管理，比如新游泳馆的出租合同的管理，租金计算，收款等等。设备管理模块负责固定资产费用属性的管理，比如游泳馆维修计划，维修工单，维修费用，付款等等。这两个管理模块和固定资产模块共同管理固定资产的四个属性，相互勾稽，无缝集成。

5）成本中心和绩效中心模块负责运用权责发生制和管理会计技术实现基于绩效的财政管理。比如新游泳馆和它的上级部门就是不同层次的成本中心和绩效中心。固定资产模块按权责发生制的要求计提折旧，折旧被计算到新游泳馆成本中心和绩效中心。

6）和游泳馆维护相关的费用和成本，通过设备管理模块结算到了游泳馆成本中心和绩效中心。

7）游泳馆的租金收入和门票收入，通过不动产管理模块结算到了游泳馆成本中心 和绩效中心。

8）游泳馆的收入预算和费用预算是部门预算中的重要内容。通过对于游泳馆的维修标准，维修历史，维修周期，作业定量，材料定量，价格预测等的管理（设备管理模块），可以准确地计划出游泳馆的费用预算。通过对于游泳馆的出租历史，收入历史，租金标准等的管理（不动产管理模块），可以估算出游泳馆的收入预算。

9）在项目竣工决算时，发现由于种种原因有些费用是不应该记入最终的固定资产的。这时，这部分费用应该由对此负责的成本中心和绩效中心来承担。

10）成本中心和责任中心的日常采购和日常费用，也可以通过采购模块和费用模块来管理。

11）日常采购和日常费用的预算，也应当在预算管理中编制到部门预算当中。而采购和费用的执行受预算监控。

以上我们简要介绍了政府固定资产全生命周期管理的管理架构和主要流程。为简练起见有些内容没有介绍，比如财务会计，稽查和审计等等。这些是财政管理中固有的管理模块，也必须和资产管理无缝集成。

“全生命周期”管理可以有效得解决前述的我们当前政府固定资产管理的四个痛点。同时这种模式还具有以下四项价值：

第一，闭环和集成。整个管理流程是闭环的，而且各职能之间是无缝集成的。这就不容易产生管理漏洞和管理盲区。

第二，模块化的管理模式。各项管理职能明确简练、各司其职。各模块只需要专注地解决本模块的管理职能，而不需要增加很多额外的重复性的工作。而且各个模块都可以使用该领域固有的管理理论来作为其管理的基石，比如，项目管理理论，设备管理理论，绩效管理理论等等。

第三，便于获取管理信息并保证一致性。根据管理目的不同，可以很容易得从某个管理模块获取数据。这就是清晰的管理架构带来的好处。同时这些数据之间能够保证一致。

第四，便于稽查和审计。明确清晰的流程可以方便识别风险点。而集成闭环的数据和流程又强化了交叉稽查和交叉控制等手段。